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 最高检抗诉

 人民检察院检察监督规则的理解与适用


2012年新民诉对民事诉讼法作了全面修改,进一步强化了检察监督。为了使新民诉中检察监督的相关规定在司法实践中更具操作性,最高人民检察院颁布了《人民检察院检察监督规则》(以下简称《规则》)。《规则》对新民诉中的检察监督的范围、方式及手段均作出细化规定,同时在加强保障当事人申请检察监督的权利及保障检察监督工作中的公平、公正作出了明确、完善的规定。

一、强化检察监督

1、扩大检察监督范围

强化检察监督的趋势在新民诉中已经初露端倪,《规则》又对其进一步强化和细化。《规则》第《规则》第六章规定了对生效判决、裁定及调解书的监督;第七章、第八章规定了检察机关有权对人民法院审判活动及执行活动中的违法行为进行监督。可见,检察监督的范围不仅包括生效的判决书、裁定书及调解书,还包括审判程序及执行程序中违法行为。

其中,判决书、裁定书适用检察监督的情形是具备《民事诉讼法法》第200条规定情形之一,即对民事判决书、裁定书提起再审和申请检察建议或者抗诉的标准已基本统一。为了使上述标准更为明确、更具实务操作性,《规则》还逐条对“新的证据”、“认定的基本事实缺乏证据证明”、“适用法律确有错误”、“审判组织的组成不合法”、“违反法律规定,剥夺当事人辩论权利”等认定标准进行详细说明。《规则》第77条同时规定了对调解书适用检察监督的标准即“损害国家利益、社会公共利益”,该标准和申请再审的标准亦是相同的。

《规则》第七章规定了对审判程序中审判人员违法行为的监督。其中,审判程序包括第一审程序(普通程序及简易程序)、第二审程序、特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序、海事诉讼特别程序、破产程序。审判人员具体包括法官、人民陪审员及书记员。《规则》第99条同时对审判程序中适用审判监督的13种情形作了详细规定。

 根据《规则》第八章规定,人民检察院可以对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督。

2、增加检察监督方式

检察监督方式包括抗诉及检察建议,其中检察建议为新民诉中增加的一种新的监督方式。《规则》对再审检察建议及提请抗诉各自适用的情形作了明确规定。如上所述,检察监督适用的情形即新《民诉法》第200条规定的13种类情形。其中必须适用“提请抗诉”的2种情形为“原判决、裁定适用法律确有错误的”、“审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的”;其余11种情形可以适用“再审检察建议”。而在该11种情形下,亦存在3种“必须提请抗诉”的特殊情况:(一)判决、裁定是经同级人民法院再审后作出的;(二)判决、裁定是经同级人民法院审判委员会讨论作出的;(三)其他不适宜由同级人民法院再审纠正的。值得注意的是,根据《规则》第八十七条规定,对人民法院已经采纳再审检察建议进行再审的案件,提出再审检察建议的人民检察院一般不得再向上级人民检察院提请抗诉。

《规则》不仅明确规定了再审检察建议及提请抗诉的适用情形,同时还对二者的适用程序作出了具体规定。人民检察院决定提出再审检察建议的,应当制作《再审检察建议书》,并在决定提出之日起15日内将《再审检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院,并制作决定提出再审检察建议的《通知书》,发送当事人。人民检察院提出再审检察建议,应当经本院检察委员会决定,并将《再审检察建议书》报上一级人民检察院备案。

 提请抗诉的程序与提出再审检察建议类似。同样要制作《提请抗诉报告书》,并在15日内将《提请抗诉报告书》连同案件卷宗报送上一级人民检察院,并制作决定提请抗诉的《通知书》,发送当事人。不过,提请抗诉不必须由本院检察委员会决定。对于符合要求的抗诉申请,人民检察院应当提出抗诉,应当制作《抗诉书》,在决定抗诉之日起十五日内将《抗诉书》连同案件卷宗移送同级人民法院,并制作决定抗诉的《通知书》,发送当事人。

根据《规则》第93条规定,人民检察院认为当事人的监督申请不符合抗诉条件的,应当作出不支持监督申请的决定,并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》,发送当事人。

3、增加检察监督手段

根据《规则》规定,检察监督手段有书面审查、询问当事人、听证,必要时人民检察院可以调阅人民法院的诉讼卷宗。根据第68条规定,人民检察院对专门性问题认为需要鉴定、评估、审计的,可以委托具备资格的机构进行鉴定、评估、审计。

《规则》还对各种监督手段的适用条件及程序进行了详细规定。对于较为简单的案件,如果仅通过书面审查就能作出审查决定的话,就没必要再使用其他监督手段。人民检察院认为确有必要听证的,可以组织有关当事人听证,《规则》对听证可以邀请的人员及听证程序做了详细规定。《规则》第65条对适用调查核实的三种情形做了具体规定,同时明确了调查核实对象不仅包括当事人,还包括案外人。调查核实的措施包括查询、调取、复制相关证据材料;询问当事人或者案外人;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计;勘验物证、现场等。人民检察院调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。根据《规则》第67条规定,人民检察院可以就专门性问题书面或者口头咨询有关专业人员、相关部门或者行业协会的意见。《规则》第68条规定,人民检察院对专门性问题认为需要鉴定、评估、审计的,可以委托具备资格的机构进行鉴定、评估、审计。

二、加强保障当事人申请检察监督的权利

《规则》详细规定了检察监督案件的管辖法院及受理条件,这标志着法律要从程序上强力保障当事人申请检察监督的权利。

1、案件管辖

案件管辖是检察监督程序中的一个重要问题,设立明确的管辖制度能够极大地提高检察监督的效率。《规则》第二章专章规定了检察监督案件的管辖问题。根据《规则》规定,对已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书的监督案件,最高人民检察院、作出该生效法律文书的人民法院所在地同级人民检察院和上级人民检察院均有管辖权;对民事审判程序中审判人员违法行为的监督案件,由审理案件的人民法院所在地同级人民检察院管辖;对民事执行活动的监督案件,由执行法院所在地同级人民检察院管辖。同时,《规则》还针对管辖权有异议的案件,分类规定了其管辖规则,这对当事人正确选择检察监督案件有着十分重要的意义。

2、检察监督案件的受理

针对检察监督案件的受理条件和程序,《规则》第四章作了专章规定。根据《规则》精神,对于符合条件的检察监督申请,检察机关必须予以受理。《规则》首先明确了当事人可以向人民检察院申请监督的三种情形(即对生效法律文书、审判活动及执行活动中的违法行为可以申请检察监督),及当事人申请检察监督应当提交的材料及监督申请书应当记载的事项。紧接着,《规则》第30条规定了只要当事人申请监督符合以下四个条件,人民检察院就应当受理:符合上述三种情形之一、提供了符合要求的材料、该检察院具有管辖权、不具有《规则》中规定的不予受理的情形。《规则》第31条列举了7种不予受理的情形,其中应当特别注意两种情形:即没有申请过再审的案件;民事判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的。当事人对这两类案件申请检察监督时,人民检察院均不再受理。

此外,对人民法院作出的一审民事判决、裁定,当事人依法可以上诉但未提出上诉,当事人申请检察监督的,人民检察院亦不再受理。但是存在7种例外情形,在此不再一一赘述。

    如上所述,当事人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形,可以向人民检察院申请监督。但是有3种例外情形:法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼,当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的,但有正当理由的除外;当事人提出异议或者申请复议后,人民法院已经受理并正在审查处理的,但超过法定期间未作出处理的除外;其他不应受理的情形。

除了受理条件,《规则》还对具体受理检察监督案件的检察院和业务部门作了明确规定。根据《规则》第34条,当事人根据《民诉法》第209条第1款的规定向人民检察院申请检察建议或者抗诉,由作出生效民事判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院控告检察部门受理。对于审判活动或者执行活动存在违法行为,由审理、执行案件的人民法院所在地同级人民检察院控告检察部门受理。《规则》第35条规定,人民法院裁定驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定,当事人向人民检察院申请监督的,由作出原生效民事判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院控告检察部门受理。

规则同时规定了受理部门对检察监督案件的四种处理结果:符合受理条件的,应当依照本规则规定作出受理决定;属于人民检察院受理案件范围但不属于本院管辖的,应当告知申请人向有管辖权的人民检察院申请监督;不属于人民检察院受理案件范围的,应当告知申请人向有关机关反映;不符合受理条件,且申请人不撤回监督申请的,可以决定不予受理。

最后,《规则》还对检察监督案件被受理后,检察机关应当出具的法律文书及重要时间节点做了明确规定。

这些体系化的规定将直接引导当事人便捷、高效的提出检察监督申请,有助于提高检察监督的效率,进一步强化对当事人合法权益的保护。

三、着力推进检察监督中的公平、公正

《规则》透露的另一个重要讯息是要着力推进检察机关办理案件的公平、公正。不仅在第三章专章规定了检察机关办理检察监督案件的回避制度,在第四章详细规定了检察监督案件应当“受审分离”,即受理案件和审查案件应分别由控告检察部门和民事检察部门负责,以避免权力过于集中;还在第九章专章规定了案件管理部门对民事诉讼监督案件的办案期限、程序、质量等进行管理和监督等,以实现对检察监督案件受理和审查的专门监督。这些“限制性”措施将对检察监督权力的约束及正当行使起到重要保障作用。

《规则》的颁布施行,对于保证检察机关正确执行新民诉,保护各个民事主体的合法权益,实现检察监督的成效及维护司法权威都将产生重大积极的影响。

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